Що заважає розвитку конкуренцiї на ринку автомобiльних перевезень: Проблеми та шляхи вирiшення

У статтi пiдбито пiдсумки роботи органiв Антимонопольного комiтету Украiни по захисту конкуренцii на ринках надання послуг з перевезення пасажирiв та вантажiв автомобiльним транспортом, вказано на типовi порушення законодавства про захист економiчноi конкуренцii з боку обласних автотранспортних управлiнь, наголошено на необхiдностi тiсноi спiвпрацi з цих питань з Мiнiстерством транспорту та зв'язку Украiни.

Ключовi слова: функцii державного управлiння та контролю, авторитарнi управлiння, суб'экт господарювання, перевiзники, антиконкурентнi дii.

Проблеми захисту конкуренцii на ринках надання послуг з перевезення пасажирiв та вантажiв автомобiльним транспортом i надзвичайно важливими не тiльки для самих учасникiв ринку, а й для мiльйонiв наших спiввiтчизникiв - споживачiв цих послуг. Саме тому органи Антимонопольного комiтету Украiни постiйно вiдстежують стан розвитку конкуренцii на вказаних ринках та спiвпрацюють з органами влади, адмiнiстративно-господарського управлiння та контролю щодо попередження та припинення порушень у цiй сферi.

До цього часу подальшому розвитку конкуренцii на цих ринках перешкоджаэ невирiшенiсть Мiнiстерством транспорту та зв’язку Украiни проблеми сумiщення обласними автотранспортними управлiннями пiдприiмницькоi дiяльностi з функцiями державного управлiння та контролю.

Так, ще з 1998 року, вiдповiдно до окремоi постанови Кабiнету Мiнiстрiв Украiни (у 2000 роцi закрiплено Законом Украiни "Про автомобiльний транспорт"), обласнi авто-транспортнi управлiння здiйснюють функцii органу влади щодо забезпечення державного регулювання дiяльностi автомобiльного транспорту та здiйснення контролю за дотриманням вимог нормативних актiв, стандартiв i норм, якi регулюють перевезення вантажiв i пасажирiв автомобiльним транспортом.

Згаданою постановою передбачено, що автотранспортнi управлiння, як територiальнi органи Мiнiстерства транспорту, повиннi здiйснювати свою дiяльнiсть згiдно з типовим положенням, затвердженим цiэю ж постановою. Однак, цим мiнiстерством одночасно було затверджено i статути автотранспор-тних управлiнь, якi дають iм можливiсть здiйснювати рiзноманiтну пiдприiмницьку дiяльнiсть, у тому числi надавати перевiзникам послуги з органiзацii роботи автомобiльного транспорту, автотранспортнi i транспор-тно-експедицiйнi послуги, здiйснювати перевезення пасажирiв та вантажiв. Окремим наказом Мiнтрансу визначено, що джерелом формування фiнансових ресурсiв облуправлiнь э лише доходи вiд проведення конкурсiв на перевезення пасажирiв автомобiльним транспортом та надання iнших послуг, передбачених статутами. Цим же наказом передбачено, що обласнi автотранспортнi управлiння i прибутковими суб'эктами господарювання. Оподаткування отриманих доходiв обласних автотранспортних управлiнь проводиться в загальному порядку як для госпрозрахункових пiдприэмств. Такi умови дiяльностi обласних автотранспортних управлiнь визначають iх статус як суб'эктiв господарювання.

Наведенi дii Мiнiстерства транспорту створили ситуацiю, коли його територiальнi автотранспортнi управлiння при здiйсненнi державного контролю за дотриманням перевiзниками законодавства про автомобiльний транспорт мають подвiйний статус - органу влади та суб'экта господарювання. Це суперечить як Господарському кодексу Украiни, яким органам державноi влади та iх посадовим особам заборонено здiйснювати пiдприэмницьку дiяльнiсть, так i вимогам Указу Президента Украiни вiд 19 листопада 2001 року i 1097/2001 "Про Основнi напрями конкурентноi полiтики на 2002 - 2004 роки", вiдповiдно до яких сумiщення органами влади функцiй державного контролю з пiдприэмницькою дiяльнiстю маэ бути припинене.

Ще у 1999 роцi Антимонопольний комiтет Украiни попереджав Мiнiстерство транспорту Украiни про можливi негативнi наслiдки для конкуренцii вiд такого сумiщення i пропонував переглянути своi накази. Однак, на той момент мiнiстерство не прислухалося до застережень Комiтету, оскiльки розглядало цю ситуацiю як тимчасову. На жаль, така "тимчасова" ситуацiя затяглася уже бiльше нiж на п'ять рокiв.

За цей перiод до органiв Антимонопольного комiтету надiйшло багато скарг вiд пiдприэмцiв, якi стосувалися проведення конкурсiв на перевезення пасажирiв автомобiльним транспортом та визначення переможцiв цих конкурсiв. З огляду на це, у 2002 - 2003 роках Комiтетом було здiйснено комплексну перевiрку дiяльностi мiсцевих органiв влади та обласних автотранспортних управлiнь з органiзацii управлiння та контролю на ринках автомобiльних перевезень.

Загалом, органами Комiтету було перевiрено 72 установи (органiзацii), що здiйснюють державне регулювання в галузi автомобiльного транспорту в 25 регiонах Украiни, з них 22 обласних автотранспортних управлiння. За результатами перевiрок виявлено понад 100 дiй, квалiфiкованих як такi, що мiстять ознаки порушення законодавства про захист економiчноi конкуренцii. За цими порушеннями вiдкрито 11 справ та надано 70 обов'язкових до розгляду рекомендацiй щодо усунення виявлених порушень.

Аналiз матерiалiв перевiрок вказуэ на наступнi типовi порушення законодавства про захист економiчноi конкуренцii з боку обласних автотранспортних управлiнь.

Примушення лiцензiатiв до укладання з ними договорiв на отримання додаткових платних послуг, що суперечить нормам законодавства, яким визначено, що вiдшкодування витрат, пов'язаних з видачею лiцензiй на перевезення пасажирiв i вантажiв автомобiльним транспортом загального користування, здiйснюэться за рахунок плати за лiцензii.

Так, Кiровоградським обласним територiальним вiддiленням Антимонопольного комiтету Украiни пiд час розгляду справи, розпочатоi за заявою ряду перевiзникiв, було доведено, що вартiсть iнформацiйно-консультацiйних послуг Кiровоградського обласного автомобiльного управлiння була необгрунтовано завищеною. До складу цих послуг включалися роботи (послуги), якi повиннi виконуватись за рахунок плати за лiцензiю. В той же час, за твердженням заявникiв, вони (заявники) взагалi не отримували вказанi послуги, але були змушенi сплатити iх вартiсть, адже отримання лiцензii було поставлено у пряму залежнiсть вiд такоi сплати.

У пошуку джерел фiнансування Черкаським обласним автотранспортним управлiнням, всупереч дiючому порядку формування коштiв державного бюджету, до перелiку своiх платних послуг вiднесено навiть штрафнi санкцii за порушення законодавства про автомобiльний транспорт. Зокрема, передбачалися додатковi сплати за самостiйне вiдкриття автобусного маршруту загального користування - 200 грн; здiйснення перевезень за вiдсутностi документiв, обов'язкових для надання послуг з перевезення пасажирiв чи вантажiв автомобiльним транспортом - 34 грн; порушення правил надання послуг пасажирського автотранспорту - 86 грн тощо. У розрахунку вартостi цих послуг було враховано прибуток у розмiрi 20 вiдсоткiв до витрат автотранспортного управлiння та эдиний податок у розмiрi 10 вiдсоткiв.

Окремими автотранспортними управлiннями взагалi виконання ними функцiй органу влади щодо здiйснення контролю за дотриманням законодавства про автомобiльний транспорт представлено як платну послугу, яка надаэться на договiрнiй основi суб'эктам господарювання, що виконують перевезення пасажирiв автомобiльним транспортом. Вiдповiдно до договорiв, що укладаються перевiзниками з Житомирським та Полтавським обласними автотранспортними управлiннями, перевiзники сплачують цим управлiнням платежi у розмiрi вiд 10 до 68 грн за кожен маршрут, що обслуговуэться певним перевiзником.

Тернопiльське обласне автотранспортне управлiння (якому Тернопiльською обласною державною адмiнiстрацiэю делеговано функцii "замовника" перевезень) з усiма перевiзниками пасажирiв уклало договори "на перевезення пасажирiв автомобiльним транспортом". Вiдповiдно до договору, перевiзники щомiсяця протягом трьох рокiв вносять готiвкою в касу Управлiння певну суму. Сума внескiв, вiдповiдно до розробленого Управлiнням кошторису, залежить вiд марки автомобiлiв та мiсткостi iх салонiв. Так, зокрема для легкових автомобiлiв (до 8 мiсць) плата становить 30 гривень в мiсяць, для мiкроавтобусiв (9 - 16 мiсць) - 40 грн/мiс., для автобусiв ПАЗ (23 - 29 мiсць) - 67 грн/мiсяць.

Такi дii обласних автотранспортних управлiнь розглядаються Комiтетом як антиконкурентнi дii органiв влади, що призводять або можуть призвести до обмеження чи спотворення конкуренцii, а також як схиляння органiв мiсцевого самоврядування (замовникiв автоперевезень) до порушень законодавства про захист економiчноi конкуренцii. Наслiдком цього стало штучне створення ринкiв надання послуг консультацiйного, органiзацiйного та технiчного характеру, пов'язаних з перевезенням пасажирiв та вантажiв автомобiльним транспортом загального користування, на яких обласнi автотранспортнi управлiння посiдають монопольне становище зi стовiдсотковою часткою.

Порушення законодавства при проведеннi конкурсiв на право здiйснювати авто-транспортнi перевезення. Порядком проведення конкурсу на перевезення пасажирiв на автобусному маршрутi загального користування, затвердженим постановою Кабiнету Мiнiстрiв Украiни, визначено, що до складу конкурсного комiтету не можуть входити представники суб'эктiв господарювання - пасажирських перевiзникiв, якi i учасниками конкурсу або якi дiють на ринку перевезень пасажирiв i можуть впливати на прийняття рiшень цього комiтету. В той же час, практика показуэ, що керiвнi посади ряду обласних автотранспортних управлiнь займають особи, якi одночасно э керiвниками у вищих органах управлiння автоперевiзникiв. Зазвичай, вони одночасно i входять до складу конкурсного комiтету або його очолюють. Зокрема, це стосуэться Сумського, Донецького, Тернопiльського, Херсонського та iвано-Франкiвського обласних автотранспортних управлiнь. У конкурсному комiтетi такi особи одночасно представляють орган влади, який маэ бути неупередженим при прийняттi рiшення, а також суб'экт господарювання, який зацiкавлений у розширеннi дiяльностi свого пiдприэмства та отриманнi додаткових доходiв. Це викликаэ конфлiкт iнтересiв, перешкоджаэ прийняттю обгрунтованих рiшень та створюэ умови для порушень конкуренцiйного законодавства.

Територiальними вiддiленнями Комiтету виявлено факти проведення закритих конкурсiв на перевезення пасажирiв автомобiльним транспортом загального користування, якi на сьогоднi законодавством не передбаченi, що призвело до визначення перевiзникiв на окремих маршрутах практично без конкурентноi боротьби i поставило цих перевiзникiв у привiлейоване становище порiвняно з iншими, якi мали вибороти собi право обслуговувати маршрут на конкурсних засадах.

При проведеннi конкурсiв на перевезення пасажирiв, законодавством передбачена плата за участь в конкурсi у розмiрi, не вищому нiж 100 неоподаткованих мiнiмумiв доходiв громадян, що пов'язано з пiдготовкою та проведенням конкурсу, вiдповiдно до кошторису витрат. Однак у бiльшостi регiонiв Украiни ця плата фактично стягуэться як платна послуга за вiдкриття та подальше обслуговування суб'эктом господарювання певного маршруту. У разi виграшу у конкурсi, стягуэться додаткова плата, яку суб'экт господарювання вносить на рахунок обласного автотранс-портного управлiння протягом термiну обслуговування цього маршруту, що не передбачено жодним нормативно-правовим актом.

Так, у Львiвськiй областi плата за участь у конкурсi становить 60 неоподаткованих мiнiмумiв доходiв громадян (1020 грн), а в разi виграшу конкурсу, суб'экти господарювання протягом термiну дii договору на перевезення пасажирiв на певному (виграному) маршрутi мають внести на рахунок обласного управлiння суму в розмiрi 40 неоподаткованих мiнiмумiв доходiв громадян (680 грн).

Днiпропетровським обласним автотранспортним управлiнням до калькуляцii витрат на проведення конкурсу включено прибуток у розмiрi 35 вiдсоткiв та витрати на ремонт теплотраси, тобто витрати, якi зовсiм не пов'язанi з органiзацiэю проведення конкурсу.

Такi дii обласних автотранспортних управлiнь (якi у цьому випадку розглядаються як суб'экти господарювання) мають ознаки зловживання монопольним становищем на ринку послуг з органiзацii конкурсу у виглядi встановлення таких цiн чи iнших умов придбання або реалiзацii послуг, якi за умов наявностi конкуренцii встановити було б неможливо.

Таким чином, комплексна перевiрка автотранспортних управлiнь показала, що поiднання обласними автотранспортними управлiннями функцiй державного регулювання та контролю з пiдприэмницькою дiяльнiстю призводить до виникнення численних порушень конкуренцiйного законодавства та створюi загрозу конкуренцii на ринках пасажирських та вантажних перевезень автомобiльним транспортом. Припинення цих порушень можливе лише за умови усунення обставин, якi до них призводять, а саме: кардинальноi реорганiзацii засад дiяльностi цих структурних пiдроздiлiв Мiнтрансу.

З метою усунення причин виникнення порушень законодавства про захист економiчноi конкуренцii i умов, що iм сприяють, Мiнiстерству транспорту Украiни було надано рекомендацii розробити комплекс заходiв щодо приведення дiяльностi автотранспортних управлiнь у вiдповiднiсть з чинним законодавством та про вжитi заходи повiдомити Комiтет.

Враховуючи складнiсть вирiшення поставлених проблемних питань та з метою вироблення узгодженоi позицii, з iнiцiативи Комiтету у червнi поточного року було проведено розширену мiжвiдомчу нараду за участю представникiв профiльного комiтету Верховноi Ради Украiни, Кабiнету Мiнiстрiв Украiни, Мiнiстерства фiнансiв, Мiнiстерства економiки, Мiнiстерства транспорту та Антимонопольного комiтету Украiни.

Учасники наради пiдтримали висновки та пропозицii Комiтету щодо необхiдностi реорганiзацii обласних автотранспортних управлiнь Мiнiстерства транспорту Украiни шляхом позбавлення iх можливостi одночасного виконання функцiй органу влади та господарськоi дiяльностi. На сьогоднi здiйснюються заходи щодо створення у структурi Мiнiстерства транспорту та зв’язку Украiни Головноi державноi iнспекцii на автомобiльному транспортi, яка буде здiйснювати контроль за дотриманням законодавства при здiйсненнi автомобiльних перевезень. Обласнi автотранспортнi управлiння плануэться реорганiзувати у пiдроздiли цiэi iнспекцii. Передбачаэться, що Головна державна iнспекцiя буде утримуватися за рахунок бюджетних коштiв та здiйснюватиме функцii виключно державного управлiння та контролю.

З огляду на те, що здiйснення зазначеноi реорганiзацii потребуi певного часу, Комiтет з метою запобiгання в подальшому порушень законодавства про захист економiчноi конкуренцii iнiцiював проведення комплексу профiлактичних заходiв по всiй Украiнi, спрямованих на роз'яснення вимог конкуренцiйного законодавства в обласних авто-транспортних управлiннях та мiсцевих органах виконавчоi влади, якi э замовниками пасажирських перевезень на автомобiльному транспортi загального користування.

Загалом, робота органiв Комiтету на ринках надання послуг з перевезення пасажирiв та вантажiв автомобiльним транспортом ще раз показала необхiднiсть послiдовноi та тiсноi спiвпрацi з органами влади, адже тiльки наша скоординована дiяльнiсть дозволить створити дiэвi важелi пiдтримки конкуренцii та реально захистити споживача.